Demokratikleşme ve Seçim Kanunu Ergun Özbudun/21.01.2021

Perspektif.online’da 8 Ocak 2021 tarihinde yayınlanan “Geçiş Dönemi Senaryoları” başlıklı yazımda, gelecek seçimlerin doğurması en muhtemel sonucun, muhalefet ittifakının Cumhurbaşkanlığını ve TBMM çoğunluğunu elde etmesi, fakat Anayasayı değiştirmek için gerekli beşte üç çoğunluğuna ulaşamaması olduğunu ifade etmiştim.

Bu senaryoda, sistemde köklü bir değişiklik yapmak mümkün olmamakla birlikte, Anayasa değişikliğini gerektirmeyen bazı reformların, özellikle Seçim ve Siyasi Partiler Kanunları ile TBMM İçtüzüğünde yapılacak değişikliklerin, gene de hissedilir ölçüde bir demokratikleşme sağlayabileceğini savunmuştum. Bu yazımda seçim kanunlarında yapılabilecek değişiklikler üzerinde duracağım. 

Gerçekten, seçim sistemlerinin parti sistemlerini, parti sistemlerinin de rejimin işleyişini büyük ölçüde belirlediği bilinen bir gerçektir. Bu anlamda seçim kanunları, neredeyse anayasalar kadar önemli siyasal metinlerdir. Seçim sistemlerinin parti sistemleri üzerindeki etkisini neredeyse 70 yıl önce en sistematik biçimde inceleyen yazar, ünlü Fransız anayasa hukukçusu ve siyasal bilimce Maurice Duverger’dir. Duverger, bu etkiyi şu formüllerle ifade etmektedir:

“Parti sistemi ile seçim sistemi, birbirlerine çözülemez şekilde bağlı ve bazen analiz yoluyla bile birbirlerinden ayırt edilmesi güç iki gerçektir. Seçim sisteminin genel etkisi, aşağıda üç formülde şemalaştırılabilir:

(1) Nisbî temsil, sert, bağımsız ve (coşkusal akımlar dışında) istikrarlı partilerden kurulu bir çok-parti sistemini teşvik eder;

(2) İki turlu çoğunluk yöntemi, yumuşak, bağımlı ve (her zaman için) nispeten istikrarlı partilerden oluşan bir çok-parti sistemini teşvik eder;

(3) Tek-turlu basit çoğunluk sistemi, iktidarın büyük bağımsız partiler arasında el değiştirdiği bir iki-parti sistemini teşvik eder.” (Maurice Duverger, Siyasal Partiler, çev. Ergun Özbudun, Ankara, Bilgi Yayınevi, 1974, s. 272-275). 

Türkiye, yaklaşık 75 yıllık (1946-2021) çok-partili hayatında çeşitli seçim sistemlerini denemiş bir ülke olarak, seçim sisteminin partiler üzerindeki etkisini incelemek bakımından ilginç bir örnektir. 1946-1960 yılları arasında uygulanan sistem, listeli basit çoğunluk esasına dayalıdır.

Bu sistemde iller birer seçim çevresidir ve o ilde basit çoğunluğu (en fazla oyu) sağlayan parti, ilin çıkaracağı bütün milletvekillerini kazanmaktadır. Bu sistemin ne kadar adaletsiz ve orantısız sonuçlar verdiği ortadadır. Nitekim 1950 seçimlerinde DP, oyların yüzde 53.3’ü ile milletvekilliklerinin yüzde 83.8’ini, 1954 seçimlerinde oyların yüzde 56.6’sı ile milletvekilliklerinin yüzde 93’ünü, 1957 seçimlerinde oyların yüzde 47.7’si ile milletvekilliklerinin yüzde 69.5’ini kazanmıştır.

Bu orantısız seçim sonuçları, DP iktidarını muhalefet karşısında daha hoşgörüsüz ve otoriter tutumlara iten, dolayısıyla rejimi 27 Mayıs 1960 darbesine götüren siyasal kutuplaşma iklimine katkıda bulunan faktörler arasındadır. İlginçtir ki, bu dönemde iktidardaki parti listeli çoğunluk sistemini, muhalefetteki parti ise nisbî temsili savunmuş, 1950’deki iktidar değişimi ile birlikte bu roller değişmiştir.

1950 seçimlerinden az önce CHP ve DP’nin uzlaşmasıyla yapılan ve gizli oy, açık tasnif ve seçimlerin yargı denetimi altında yapılması gibi önemli reformları gerçekleştiren, böylece 14 Mayıs 1950 seçimlerinde iktidar değişiminin yolunu açan 5545 sayılı Seçim Kanunu, seçim sistemine dokunmamıştır. Bu örnek, iktidar partilerinin kendi yararlarına olan seçim sistemini değiştirme teşebbüslerine şiddetle karşı koymaları yolundaki genellemeyi doğrulamaktadır. 

1960 askerî müdahalesini takiben kurulan Kurucu Meclis, özellikle onun CHP hakimiyetindeki sivil kanadı olan Temsilciler Meclisi, CHP’nin seçim öncesi taahhütlerine uygun olarak Millet Meclisi seçimleri için nisbî temsilin D’Hondt versiyonunu kabul etmiş, fakat Cumhuriyet Senatosu için listeli çoğunluk sistemini muhafaza etmiştir. 1961 Anayasası, aynen halefi 1982 Anayasası gibi, seçim sistemini bir anayasa hükmü ile dondurmamış, bu konuda TBMM’ye geniş bir takdir hakkı tanımıştır.

Dolayısıyla 1961 Anayasası döneminde nisbî temsile her zaman bağlı kalınmakla birlikte, onun değişik versiyonları (seçim çevresi barajlı D’Hondt sistemi, milli bakiye sistemi, barajsız D’Hondt sistemi) uygulanmış, 1964 yılında Cumhuriyet Senatosu seçimleri için de nisbî temsil sistemine geçilmiştir. 1

1980 askerî müdahalesinden sonra kurulan Kurucu Meclis, 10.06.1983 tarihli ve 2839 sayılı Milletvekili Seçimi Kanunu ile nisbî temsilin D’Hondt türünü muhafaza etmiş, ancak buna hem seçim çevresi barajını hem yüzde 10’luk ülke barajını eklemiştir.

Konseyin bu tercihinin gerisinde, 1980-öncesi dönemde MSP ve MHP gibi küçük radikal partilerin siyasal kutuplaşmayı arttırdığı değerlendirmesi, dolayısıyla onları parlâmento dışında tutmak arzusu yatmaktaydı. Aynı zamanda bu düzenleme ile Türkiye için zararlı gördükleri koalisyon hükümetleri olasılığının da ortadan kalkacağına inanıyorlardı. Kenan Evren’in şu sözleri, Konseyin bu bakış açısını çok açık bir şekilde yansıtmaktadır:

“Türkiye’de koalisyonlardan çektiğimiz sıkıntıyı dikkate alarak seçimde partilere bir baraj getirilmesi zaruretine inandım. Bütün mesele bu barajın oranını tespit etmekti. Ben yüzde 10 baraj olmasını uygun buluyordum. Uzmanlardan bir kısmı yüzde 10’u makul kabul ederken, bazı uzmanlar yüzde 8, yüzde 7 ve hatta yüzde 5’i yeterli buluyorlardı.

Uzun münakaşalardan sonra yüzde 10 kabul edildi benim görüşüme göre TBMM’de ne kadar çok parti bulunuyorsa, o nispette de koalisyon doğacaktı. Amerika ile İngiltere’ye baktığımızda burada iki ana parti mevcut olup diğer partiler bir varlık gösteremiyorlar ve hükümetler de iki seçim arasında sık sık düşürülüp krizler yaratıldığı gözlemlenmiyordu. Bizde de orada olduğu gibi iki büyük partinin bulunmasını, iktidarın bu iki parti arasında el değiştirmesini çok arzu ediyordum.” (Kenan Evren, Kenan Evren’in Anıları, Cilt 4, İstanbul, Milliyet Yayınları, 1991, s. 230). 

Bu düşüncelerle Konsey rejimi tarafından getirilen yüzde 10’luk ülke barajının, aradan neredeyse 40 yıl geçmiş ve birçok iktidar değişimi yaşanmış olmasına rağmen, halen aynen yürürlükte olması ilginçtir. Bunda elbette, yukarıda değinildiği gibi, sistemden avantaj sağlayan büyük partilerin, sistem değişikliği önerilerine direnç göstermelerinin büyük rolü vardır.

Aslında makul düzeyde bir ülke barajının demokratik ilkelerle çelişen bir yanı yoktur. Mesela Almanya’da yüzde 5’lik, İsveç’te yüzde 4’lük ülke barajları mevcuttur. Ancak yüzde 10 düzeyinde bir ülke barajına hiçbir demokratik ülkede rastlanmamaktadır. Türkiye’nin yaklaşık 60 milyonluk seçmen kütlesi içinde, 6 milyon civarında oy alan bir partinin parlâmentoda temsil edilememesi, hiçbir demokratik ilke ile bağdaştırılamaz.

Konu, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’ne de (AİHM) intikal etmiş ve Mahkeme, Türkiye’deki yüzde 10’luk ülke barajını Sözleşmenin ihlâli niteliğinde görmemekle birlikte, bu oranın Avrupa’daki en yüksek baraj olduğunu ve aşırı nitelik taşıdığını belirtmiştir. 2 

Seçim sisteminin siyasal rejimin işleyişi üzerindeki büyük etkisi nazara alındığında, Türkiye’de sorunun on yıllardır yoğun bir siyasal ve akademik tartışma konusu olmasına hayret etmemek gerekir. Gerçekten bu konuda TEPAV (Toplumsal, Ekonomik, Siyasal Araştırmalar Vakfı) değerli araştırmalar gerçekleştirmiş; Hikmet Sami Türk, Seyfettin Gürsel, Murat Sertel, Ersin Kalaycıoğlu, Işın Çelebi gibi akademisyenler ve siyasetçiler çeşitli öneriler ortaya atmışlardır. 3

Günümüzde yüzde 10 barajı, siyasal rejimin demokratikleştirilmesi çabası önünde önemli engellerden birini oluşturmaktadır. Seçim sisteminin tek-isimli basit çoğunluk sistemine dönüştürülmesi yolunda ciddi bir talebin olmadığı görülmektedir. Böyle bir sistem, bugün zaten adaletsiz ve orantısız sonuçlar veren sistemden çok daha adaletsiz sonuçlara yol açacaktır.

Ülke barajı konusunda ise bunu tamamen kaldırmak veya yüzde 3-4 gibi makul bir düzeye indirmek gibi iki alternatif söz konusu olabilir. Benim kişisel tercihim, bunlardan ikincisi yönündedir. Çünkü barajın tamamen kaldırılması, yüzde 1 veya 2 oy alam marjinal partilerin parlâmentoya girmesi sonucunu doğuracaktır. 

Görünür gelecekte Türkiye siyasetinin, iki ana bloğun rekabeti biçiminde olacağı ve bunlar arasındaki oy ve sandalye farklarının  çok büyük olmayacağı tahmin edilebilir. Böyle bir durumda küçük marjinal partilerin bir çeşit “kral yapıcı” rolü oynamaları, diğer bir deyimle sayısal güçlerinin çok üzerinde bir pazarlık gücü elde etmeleri mümkündür.

Bunun tipik bir örneği, 1980-öncesi Milliyetçi Cephe hükümetlerinde görülebilir. Dolayısıyla ülke barajını tümüyle kaldırmak yerine, onu yüzde 3 veya 4 gibi makul bir düzeye indirmek daha isabetli olacaktır. 1995’te yapılan Anayasa değişikliği ile Anayasanın 67. maddesine eklenen “seçim kanunları temsilde adalet ve yönetimde istikrar ilkelerini bağdaştıracak şekilde düzenlenir.” hükmü de böyle ortalama bir formülü teşvik etmektedir. Bunun yanında Milletvekili Seçimi Kanununda 2018 yılında yapılan değişiklikle parti ittifaklarını mümkün kılan hüküm de muhafaza edilmelidir.

ERGUN ÖZBUDUN KİMDİR?

Doktorasını Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nde Kamu Hukuku alanında tamamladı. Chicago, Harvard, Princeton, Columbia, Georgetown ve Paris Sorbonne Üniversitelerinde dersler verdi. Avrupa İşkencenin Önlenmesi Komisyonu (1989-93) ve Avrupa Konseyi Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu (Venedik Komisyonu / 1990-2014) üyeliklerinde bulunmuştur. Anayasa hukuku ve Türkiye’nin siyasal hayatı üzerinde çok sayıda Türkçe ve İngilizce eserleri vardır.