“CUMHURBAŞKANLIĞI KABİNESİ” Kemal Gözler*

Ülkemizde Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı Yardımcısı ve bakanlardan oluşan ve kendisine “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” ismi verilen bir “kurul” var. “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin Cumhurbaşkanlığının resmî internet sitesinde bir de sayfası mevcut. Bu sayfada liste hâlinde bu “Kabine”nin üyelerinin isimleri ve fotoğrafları bulunuyor. Sayfayı izleyen linkten ziyaret edebilirsiniz: www.tccb.gov.tr/kabine.

“Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” denilen “kurul”, Cumhurbaşkanının başkanlığında, ortalama iki haftada bir toplanıyor. 2021 yılı itibarıyla, 11 Ocak 2021, 1 Şubat 2021, 17 Şubat 2021, 1 Mart 2021, 15 Mart 2021, 29 Mart 2021, 13 Nisan 2021 ve 26 Nisan 2021 tarihlerinde toplandı [1]. Cumhurbaşkanlığı internet sitesinde “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”ni toplantı hâlinde gösteren çeşitli fotoğraflar var. Bu fotoğraflardan bazılarına buradan ulaşabilirsiniz.

“Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” toplantılarının sonunda, Cumhurbaşkanı, basın açıklaması yapmakta ve birtakım kararların alındığını kamuoyuna duyurmaktadır. O saatlerde neredeyse ülkedeki bütün ulusal televizyon kanalları “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” sonunda Cumhurbaşkanının yaptığı açıklamaları canlı olarak vermektedir. “Cumhurbaşkanının Kabine” toplantısının akabinde yaptığı açıklamaların video kayıtlarına Cumhurbaşkanlığının resmî internet sitesinden ulaşılabilir [2].

1. Var mı Böyle Bir Kurul?

Muhtemelen pek çok kişi, yukarıdaki paragrafları okuyunca, “iyi güzel de, bunda ne gariplik var? Bakanların Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanıp memleket işlerini görüşmesi, tamamıyla normal bir şey değil midir” diye soracaklardır.

Hayır. Normal bir şey değil. Tam tersine garip bir şey. Çünkü hukukumuzda “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” diye bir şey yok [3]!

Anayasamızda “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”ne ilişkin bir hüküm bulunmuyor. Anayasamızda “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” veya bu anlama gelebilecek tek bir kelime yok.

Cumhurbaşkanlığı, 1 sayılı “Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” ile düzenlenmiştir. 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 539 maddelik mufassal bir kararnamedir. Bu Kararname, Cumhurbaşkanlığının her yönünü ayrıntılarıyla düzenlemektedir. Ne var ki, bu Kararnamede de “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”ne ilişkin tek bir hüküm yok.

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde, “Yüksek İstişare Kurulu”, “Eğitim ve Öğretim Politikaları Kurulu”, “Ekonomi Politikaları Kurulu”, “Güvenlik ve Dış Politikalar Kurulu” , “Hukuk Politikaları Kurulu” gibi çeşitli kurullara ilişkin hükümler var. Ama “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” isimli bir kurula ilişkin bir hüküm yok.

Sadece Anayasada ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde değil, diğer Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde ve kanunlarda da “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”ne ilişkin bir hüküm yok.

Bilindiği gibi Türkiye’deki bütün kanun, kanun hükmünde kararname, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, tüzük ve yönetmeliklere “Mevzuat Bilgi Sistemi (www.mevzuat.gov.tr)”nden ulaşılabiliyor. Ben “Mevzuat Bilgi Sistemi”nde “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” kelimeleriyle arama yaptım. Arama neticesinde “Eşleşen Kayıt Bulunmadı” sonucu çıktı. Ekran görüntüsünü aşağıya koyuyorum:

Uzun lafın kısası, hukukumuzda “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” diye bir “kurul” yoktur. Bu “kurul”, anayasal, yasal ve hatta kararnamesel dayanaktan mahrumdur.

Hukukumuzda idarenin kanunîliği prensibi geçerlidir. Anayasamızın 123’üncü maddesine göre, idarenin kuruluş ve görevleri kanunla düzenlenir. “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”ni kuran ve görevlerini düzenleyen bir kanun hukukumuzda yoktur. Bırakınız bir “kanun”u, bir “kararname” dahi yoktur.

O hâlde bu “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” neyle kurulmuştur? Görevleri neyle düzenlenmiştir? Bu “Kabine” neye dayanarak toplanmakta ve çalışmaktadır? Asıl önemlisi bu Cumhurbaşkanlığı Kabinesi, yetkilerini nereden almaktadır? Anayasamızın 6’ncı maddesinin son fıkrasına göre “hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz”. Anayasamızın bu hükmü karşısında, “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin varlığı nasıl izah edilebilir?

2. Bir Kurumun İsminin Değiştirilmesi O Kurumun Kendisinin Değiştirilmesi Anlamına Gelir mi?

Türkiye’de 9 Temmuz 2018’den önce Başbakan ve bütün bakanların katılımıyla oluşan kurula “Bakanlar Kurulu” ismi verilirdi. “Bakanlar Kurulu” lağvedildikten sonra 9 Temmuz 2018’den sonra Cumhurbaşkanı ve bütün bakanların katılımıyla oluşan kurula “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” ismi verilmeye başlandı. Muhtemelen “Bakanlar Kurulu”, terimi yerine kasten “Kabine” terimi tercih edildi. Böylece kaldırılan kuruldan farklı bir kurul varmış gibi bir izlenim yaratıldı. Zaten bu “Kurul”a “Bakanlar Kurulu” ismi verilseydi, bu “büyük” anayasal reformu yapanlar, “hem ‘Bakanlar Kurulu’nu kaldırdınız, hem de hâlâ ‘bakanlar kurulu’ toplantısı yapmaya devam ediyorsunuz” diye eleştirilecekti.

Hukukta bir kurumun isminin değiştirilmesi, o kurumun kendisinin ve mahiyetinin değiştirilmesi anlamına gelmez. Zaten isim, bir şeyin kendisi değil, o şeyi anlatmak için kullanılan dilsel işarettir. Aynı şeyi ifade etmek için farklı dilsel işaretler kullanılabilir ve bunlar tamamıyla aynı anlama gelirler. Malum, bu tür dilsel işaretlere eş anlamlı kelimeler denir. Örneğin “siyah” ve “kara”, farklı kelimelerdir; ama anlam bakımından aynı rengi ifade ederler. Eş anlamlı kelimeler sadece fiziksel âlemde değil, hukuk âleminde de vardır.

“Bakanlar kurulu (conseil des ministres)” ve “kabine (cabinet)” terimleriyle ifade edilen kurullar tamamıyla aynı kurullardır [4]. Genellikle kıta Avrupası ülkelerinde “bakanlar kurulu (conseil des ministres)” terimi kullanılırken Anglo-Sakson ülkelerinde “kabine (cabinet)” terimi kullanılmaktadır. “Bakanlar kurulu” ve “kabine” terimleri aynı anlama gelir. Bu nedenle, Cumhurbaşkanı ve bütün bakanların katıldığı toplantıya “Bakanlar Kurulu” değil, “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” isminin verilmesinin hukuken doğuracağı bir fark yoktur. Yeni sistemde “Bakanlar Kurulu” toplantısı yapılamazsa, “Kabine” toplantısı da yapılamaz.

Türkiye’de 9 Temmuz 2018’de yürürlüğe giren yeni sistemde, bakanlardan oluşan kurula acaba neden “bakanlar kurulu” ismi verilmedi de “kabine” ismi verildi? Bu sorunun cevabını bilmiyorum. Ama “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” teriminin, ABD’deki “President’s Cabinet (Başkanın Kabinesi)” teriminden esinlenerek üretilmiş olabileceği aklıma geliyor. Belki de Türkiye’de “bakanlar kurulu” teriminin parlâmenter sistemlere ve “kabine” teriminin de başkanlık sistemlerine mahsus bir terim olduğunu düşünenler var. Eğer gerçekten böyle düşünen birileri varsa yanılıyorlar. “Kabine (cabinet)” kavramı asıl İngiltere’de ortaya çıkmıştır ve hâlâ İngiltere’de “bakanlar kurulu” yerine kullanılmaktadır [5]. İngiltere ise parlâmenter hükûmet sisteminin anası ve hâli hazırda da en bilinen örneğidir.

3. “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin Varlık Sebebi: Eski Sistemdeki “Bakanlar Kurulu”nun Hayaleti Bizi Terk Etmiyor

“Bakanlar kurulu” veya “kabine” toplantıları, parlâmenter hükûmet sistemlerine mahsus değildir; niteliği çok farklı olmakla birlikte, başkanlık sistemlerinde de bakanlar kurulu veya kabine toplantısı olabilmektedir. Türkiye’de, anayasal ve yasal temeli olsaydı, “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” toplantılarını eleştirdiğim bu makaleyi yazmazdım.

Türkiye’de anayasal veya yasal dayanağı olan pek çok kurul ve organın hak ettiği şekilde çalışmadığı iddia edilirken, herhangi bir anayasal veya yasal dayanağı olmayan “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin ortalama iki haftada bir toplanması ve varlığının kamuoyunda bu derece bilinmesi dikkat çekicidir. Acaba neden?

Vakıa, 9 Temmuz 2018 tarihinde 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanununun yürürlüğe girmesiyle birlikte, o zamana kadar hukukumuzda var olan “Bakanlar Kurulu” hukuken tarihe intikal etmiştir. Ne var ki, 9 Temmuz 2018 tarihinde ölmüş olması gereken “Bakanlar Kurulu” gerçekte unutulmamıştır. Tabir caiz ise Bakanlar Kurulunun “hayaleti” hukukumuzda hâlâ dolaşıyor!

9 Temmuz 2018’den sonra ortaya çıkan “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”, gerçekte eski Bakanlar Kurulunun fiilen devam etmesinden başka bir şey değildir.

Bu da gayet normaldir. Vakıa şu ki, 9 Temmuz 2018 tarihinde yürürlüğe giren hükûmet sistemimiz, bütün yürütme yetkisini tek bir kişiye vermiş olsa da, bu ülkenin yürütme organı, tarihsel olarak hiçbir zaman tek kişiden oluşmamıştır. Sadece Cumhuriyet döneminde değil, Osmanlı döneminde de yürütme organı tek kişiden müteşekkil değildi. 1876 Kanun-ı Esasîsine göre yürütme organı, Padişah ve “Heyet-i Vükela”dan, yani “Bakanlar Kurulu”ndan oluşuyordu. Keza 1876 öncesi Osmanlı’da da Padişahın yanında devlet işlerinin birlikte görüşüldüğü ve karara bağlandığı “Divan-ı Hümayun” gibi kurullar hep olmuştur. Bu ülke Osmanlı döneminde dahi Padişahlar tarafından tek başına yönetilmemiştir ki, bugün Cumhurbaşkanı tarafından tek başına yönetilebilsin! Yüzlerce yıldır oluşmuş bir geleneğin 9 Temmuz 2018 tarihinde birden bire unutulması mümkün değildir. Bu ülkenin tarihinde yürütme yetkisi hep, kolektif ve kolejyal kurullar tarafından kullanılmıştır. Bu ülke için doğrusu da budur.

4. “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”ne İhtiyaç Var mıdır?

Evet. Şüphesiz ki ülkemizde “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”ne ihtiyaç vardır.

9 Temmuz 2018’den önce olduğu gibi, Cumhurbaşkanının ve bakanların bir araya gelip memleket meselelerini görüşmeleri ve tartışmalarında ve ortak bir karara varmalarında büyük yarar vardır. Özellikle Kovid-19 salgınıyla mücadele amacıyla alınan tedbirlerde olduğu gibi bazı kritik ve yüksek riskli konuların kolektif olarak müzakere edilmesinde sonsuz fayda vardır. Böyle riskli konularda yanılma ihtimali çok yüksektir. Bu tür konularda bütün inisiyatifi ve sorumluluğu bir kişinin üstüne yıkmamak gerekir. Muhtemelen bu nedenle, Türkiye’de pandemiyle mücadele kapsamında alınan önemli kararların neredeyse hepsi, “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” toplantılarında alındı ve bu toplantılardan sonra kamuoyuna açıklandı. Doğrusu da budur. Ama bu doğrunun Türkiye’de anayasal ve yasal dayanağı yoktur.

Taha Akyol, 11 Ağustos 2020 tarihinde Karar’da yayınladığı bir yazısında hukukumuzda “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” diye bir kurumun olmadığını tespit ettikten sonra, “tek kişilik hükümet” sistemi yerine keşke böyle bir “kabine” olsaydı diye yazar [6]. Bence haklıdır.

Burada “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi”ni kuran 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanununu hazırlayanlara da bir çift sözüm var: Sanki Türkiye gibi büyük bir ülkenin tek bir kişi tarafından yönetilebilmesi mümkünmüş gibi bir hükûmet sistemi tasarladılar! Türkiye’de bir köy bile bir muhtar tarafından tek başına yönetilmez; muhtarın yanında bir “ihtiyar heyeti” vardır. Anayasa Değişikliği Teklifini hazırlayanlar, bütün yürütme yetkisini, kimseyle paylaştırmaksızın olduğu gibi Cumhurbaşkanına verdiler. Oysa bu yetkinin, esasen Cumhurbaşkanına verilse de, teklif veya onay işlemleriyle veya ihtiyarî veya mecburî istişare usûlleriyle başka makamlarla paylaştırılması mümkündü. Bunun yapılmasının da “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi”ne veya başkanlık sistemine aykırı bir yanı yoktu. Türkiye’de “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin anayasal temelinin olmamasının sorumluluğu, 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanununu hazırlayanlarda ve kabul edenlerdedir.

5. “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”ne Hukukî Bir Dayanak Getirilebilir mi?

Şu an itibarıyla “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”, yukarıda açıklandığı gibi, maalesef, hukukî dayanaktan mahrumdur. Mevcut durumda Türkiye Cumhuriyeti, herhangi bir hukukî dayanağı olmayan bir kurul tarafından yönetiliyormuş gibi bir hava doğuyor. Bu hava Türkiye Cumhuriyeti gibi saygın ve köklü gelenekleri olan bir devlete hiç yakışmıyor. Hükümet sistemi tartışmalarına girmeksizin bir Anayasa değişikliği yapılarak “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”ne bir anayasal dayanak sağlanmasında büyük yarar vardır [7]. Sorunu çözmenin ideal yolu budur. Tabiî, daha da ideali, “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” denen bu sisteme, bir Anayasa değişikliği yaparak son vermektir.

6. “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” Mevcut Hâliyle Hukuken İzah Edilebilir mi?

“Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”, “istişarî organ” olarak açıklanabilir mi? Kanımca, hayır. İstişare organları da “idare”nin bir parçasıdır [8]; onlar için de idarenin kanunîliği ilkesi geçerlidir. Yukarıda pek çok defa belirtildiği gibi, Türkiye'de ise bu Kabineyi öngören bir Anayasa veya kanun yoktur.

Keza “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin varsa aldığı kararlar “istişarî karar”, yani “mütalaa” olarak da görülemezler [9]. İstişarî kararlar dahi, birer idarî işlem veya idarî işlemin bir parçası veya yerine göre idarî işlemin ön koşuludur. İstişarî kararlar da kamu gücüne dayanırlar. Dolayısıyla istişarî kararların da Anayasayla, kanunla veya hiç olmaz ise, -koşullarını yerine getirmek kaydıyla- Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle öngörülmeleri gerekir. Benim görebildiğim kadarıyla hukukumuzda Cumhurbaşkanına karar almadan önce “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” denen bir kurula, ihtiyarî veya mecburî bir şekilde danışmasını, yani Cumhurbaşkanı için bir “istişare usûlü” [10] öngören bir hüküm yoktur.

Peki ama, istişarî bir organ olmasa dahi, Cumhurbaşkanı, bütün bakanları Cumhurbaşkanlığına çağırıp onlarla bir toplantı yapamaz mı? Onlarla belirli konuları görüşemez mi? Hiç şüphesiz, Cumhurbaşkanı bütün bakanları Cumhurbaşkanlığına çağırabilir ve onlarla toplantı yapıp istediği her konuyu görüşebilir. Ama hâliyle böyle bir toplantının resmî bir yanı yoktur. Böyle bir toplantı hukuk âleminde yoklukla malûldür; böyle bir toplantının yaratacağı bir sonuç yoktur.

7. “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” Karar Alabilir mi?

Bu soru, abesle iştigal mahiyetinde bir soru. Hukuken mevcut olmayan bir “kurul”, nasıl olup da karar alacak? O nedenle bu makalede böyle bir soru sormamam lazımdı. Ama sordum. Çünkü, ülkemizde pek çok kararın sanki “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nde alındığı gibi bir izlenim var. Ve bu izlenim gün geçtikçe yaygınlaşıyor.

Bu yanlış izlenimin oluşmasına ve yayılmasına basının da büyük katkısı var. Ancak bu izlenim, basının yarattığı veya halk nezdinde yanılsamayla kendiliğinden oluşan bir izlenim değil. Bu izlenimi bizzat kamu makamları yaratıyor. Şöyle:

Bir kere, yukarıda da açıklandığı gibi, Cumhurbaşkanı, “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” toplantısından hemen sonra basın toplantısı yapıp birtakım kararlar açıklıyor. Cumhurbaşkanı, bu açıklamada bu kararların Kabine toplantısında alındığını söylemiyor [11], ama yine de bu kararların toplantıdan hemen sonra açıklanması, kaçınılmaz olarak bu kararların “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nde görüşülüp alındığı izlenimini yaratıyor. Bu bir vakıa.

İkinci olarak, bakanlıklar ve diğer idarî makamların yaptıkları pek çok işlemin gerekçesinde açıkça “Cumhurbaşkanlığı Kabine toplantısında alınan kararlar”a atıfta bulunuluyor.

Mesela pandemiyle mücadele kapsamında İçişleri Bakanlığının çıkardığı neredeyse bütün genelgeler, açıkça “Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlara” dayandırılıyor. Örneğin 2 Mart 2021 tarihli İçişleri Bakanlığı Genelgesinin ikinci paragrafında “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi'nde alınan kararlar çerçevesinde” ibaresi bulunuyor [12]. İçişleri Bakanlığının 26 Nisan 2021 tarihli Genelgenin üçüncü paragrafında ise “26.04.2021 tarihinde Sayın Cumhurbaşkanımızın başkanlığında toplanan Cumhurbaşkanlığı Kabinesi'nde alınan kararlar doğrultusunda” ibaresi yer alıyor [13].

Yine aynı şekilde, benim görebildiğim kadarıyla, çeşitli il umumî hıfzıssıhha kurulları tarafından alınan kararlar bir yandan İçişleri Bakanlığının genelgelerine, diğer yandan da “Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlar”a dayandırılıyor [14].

Görüldüğü gibi Türkiye’de uygulamada bir güzel kendisine “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi kararları” denen “kararlar” vardır.

O nedenle tekrar altını çizerek belirtelim: “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” herhangi bir karar alamaz. Hukukumuzda “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi kararı” diye bir karar türü yoktur.

 

İnsanlarımızın ağzında, gazetelerde, bakanlıklarımızın genelgelerinde, idarî makamların işlemlerinde “Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlar” diye bir ifade dolanıyorsa da, Türkiye’de şimdiyle kadar alınmış tek bir “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi kararı” bulunmamaktadır. İnanmayan Resmî Gazetenin bütün sayılarını tarayabilir. Bu kararlara atıfta bulunan Bakanlıklara ve keza il umumî hıfzıssıhha kurullarına sormak lazım: Kararlarınızda atıf yaptığınız “Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlar”ın tarih ve sayıları nedir? Bu kararlar hangi Resmî Gazetede yayınlanmıştır?

Maalesef İçişleri Bakanlığı genelgelerine ve keza il umumî hıfzıssıhha kurulu kararlarına karşı açılan iptal davalarında, dava konusu işlemlerin dayandırıldığı “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi kararları”nın mahkemeler huzurunda “maddî yokluk (inexistence matérielle)” ile malûl olduklarını iddia etmek gerekebilecektir.

Malum, hukukun genel teorisinde bir işlemin geçerli olabilmesi için yerine getirmesi gereken ilk şart, “maddî varlık (existence matérielle)” şartıdır. “Maddî varlık” kavramı ile işlemin içinde yer aldığı belge, işlemin “hâmil (taşıyan, support)”i anlatılmak istenir. Bu hâmil, daima elle tutulan veya gözle görülen bir “metin”dir ki, modern hukuk sitemlerinde bu metin resmî gazetelerde yayınlanır [15]. “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi kararları”nın ise elle tutulan gözle görülen birer metinleri yoktur [16]; bu nedenle bunlar, maddî varlıktan mahrumdurlar ve bırakınız bir hukukî sonuç doğurmayı, herhangi bir hukukî nitelendirmeye dahi tâbi tutulamazlar.

Bir mahkemenin bir kamusal makamın yaptığı iddia edilen işlemin “maddî yokluğu”na karar vermesi hiç hoş bir şey değildir. Çünkü “maddî varlık” şartı, hukukta en basit, en elementer şarttır. Bir mahkemenin önündeki işlemin maddî varlığını tartışmak zorunda bırakılması, hukuk uygulamasında gerilemeye işaret eder.

8. “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin Varlığından Kaynaklanan Sorunlar

Bazılarının benim meseleyi abarttığımı, “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin anayasal ve yasal bir dayanağı olamasa bile, yararlı veya en azından zararsız bir kurul olduğunu düşünebilirler. Ben öyle düşünmüyorum. Anayasal ve yasal dayanağı olmayan, kuruluşu, işleyişi, görev ve yetkileri anayasayla veya hiç olmazsa kanunla düzenlenmemiş bir kurulun, yararlı bir kurul olması mümkün değildir; böyle bir kurul mahiyeti gereği, kaçınılmaz olarak, sorunlara yol açar. Sırf işleyişinin düzenlenmemiş olması dahi problem çıkarmaya gebedir. Zaten eğer devletin temel organlarıyla ilgili makam ve kurulların varlığı ve çalışması için bunların Anayasayla düzenlenmelerine gerek olmasaydı, insanlık tarihinde anayasa denen bir kavram olmazdı.

Kamusal bir organının, kamusal bir kurumun, kamusal bir kurulun, kamusal bir teşkilatın, kuruluşu, işleyişi, görev ve yetkileri Anayasa ve kanunla düzenlenmeden, bu organın, bu kurumun, bu kurulun, bu teşkilâtın düzenli bir şekilde çalışması mümkün olmaz. Bu tecrübeyle sabittir. Zaten bu düzenli çalışmayı sağlamak için anayasalar icat edilmiştir; bunun için “idarenin kanunîliği ilkesi” geliştirilmiştir.

Bu sadece teorik olarak böyle değildir; pratikte böyledir. Kuruluşu, işleyişi, görev ve yetkileri Anayasayla veya hiç olmazsa kanunla düzenlenmemiş olan “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”, uygulamada da çeşitli hukukî belirsizlik ve hatta karmaşa sorunlarına yol açmaktadır. 14 Mayıs 2021 günü yayınladığım “Genelge Devleti: Hukukta Şeklin Önemi” başlıklı makalemde bu belirsizlik ve karmaşa sorunlarına örnekler verdim. Bu örneklerden birini tekrar vereyim:

Millî Eğitim Bakanlığı, 14 Şubat 2021 tarihinde yaptığı bir “basın açıklaması” ile 1 Mart 2021 Pazartesi gününden itibaren okullarda yüz yüze eğitime ve sınavlara başlanacağını duyurdu [17]. Öğrenciler ve veliler buna göre hazırlık yaptılar. Muhtemelen başka şehirlerde okuyan yatılı lise öğrencileri 26 Şubat Cuma veya 27 Şubat Cumartesi günü okullarının bulundukları şehirlere doğru zaten yola çıkmışlardı. Ama Millî Eğitim Bakanlığı, 27 Şubat Cumartesi günü saat 14.00’da, yani yüz yüze eğitimin ve sınavların başlamasından sadece bir buçuk gün kala, internet sitesinde yayınladığı bir “basın açıklaması” ile yüz yüze eğitimin ve sınavların 1 Mart Pazartesi değil, 2 Mart Salı günü başlayacağını duyurdu [18].

Bu karmaşadan Millî Eğitim Bakanı mı sorumlu? Hayır değil. Çünkü 1 Mart 2021’de başlaması gereken “kontrollü normalleşme dönemi” için İçişleri Bakanlığının bir “genelge” çıkarması gerekiyordu ve genelge yeni dönemin başlamasına iki gün kalmış olmasına rağmen henüz çıkarılmamıştı. Peki bu genelgenin çıkarılmamasının sorumluluğu İçişleri Bakanının mı? Hayır değil. Çünkü İçişleri Bakanı, bu genelgeyi çıkarmak için önce “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin toplanmasını bekliyordu ve “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” hâlâ toplanmamıştı. Kabine, 1 Mart 2021 günü akşama doğru, yani yeni dönem başladıktan sonra toplanabildi ve İçişleri Bakanlığı da ilgili genelgeyi 2 Mart 2021 günü çıkarabildi [19].

Bu makaleyi yazmayı dün bitirdim. Bu sabah son kontrollerini yapıp öğlene doğru yayınlamayı plânlıyordum. Makalemin dünkü hâlinde, yukarıdaki paragraftan sonra, şu iki paragraf yer alıyordu:

Pek muhtemelen benzer bir belirsizlik, 17 Mayıs 2021 Pazartesi sabahı da yaşanacak. Çünkü Pazartesi sabahı saat 05:00'da “tam kapanma” dönemi sona erecek ve “kademeli normalleşme” dönemine geçilecek. Ancak bu yeni dönemde uygulanacak tedbir ve yasakların neler olacağı İçişleri Bakanlığının çıkaracağı bir “genelge” ile belirlenecek; ama iki gün kalmış olmasına rağmen İçişleri Bakanlığı bu “genelge”yi henüz çıkarabilmiş değil. Neden? Çünkü İçişleri Bakanlığının bu “genelge”yi çıkarabilmesi için “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin toplanması lazım ve bu “Kabine” yeni döneme bir gün kalmış olmasına rağmen henüz toplanmış değil! Pek muhtemelen ülkemizde 17 Mayıs 2021 Pazartesi sabahı kimin dükkanını açıp açamayacağı konusunda bir belirsizlik yaşanacak! Bu belirsizliğin sebebi, hukuken mevcut olmayan “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin toplanmasının beklenmesi değil mi?

İçişleri Bakanlığının genelge çıkarabilmesi şartları arasında “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin toplanması diye bir şart yoktur. Zaten “genelge”, “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi kararları”nın uygulanmasını göstermek için değil, “kanunlar”ın uygulanmasını göstermek için çıkarılır. Anayasal ve yasal dayanaktan mahrum olan Cumhurbaşkanlığı Kabinesinin toplanmasının beklenilmesi İçişleri Bakanlığının zamanında genelge çıkarmasını engellemektedir.

Makaleyi bugün saat 11 sıralarında tam yayınlayacak iken İçişleri Bakanlığının beklenen “Kademeli Normalleşme Tedbirleri Genelgesi”ni çıkarmış olduğunu öğrendim [20]. Böylece 17 Mayıs sabahına ilişkin benim belirsizlik tahminim boşa çıkmış oldu. İçişleri Bakanlığının “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin toplanmasını beklemeden bu genelgeyi yayınlamasını memnuniyetle karşılıyorum. Ama şu soruyu da sormak sanıyorum hakkımdır: Madem ki İçişleri Bakanlığının genelge çıkarabilmesi için “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin toplantı yapması zorunlu değildi, geçmişte neden İçişleri Bakanlığı gerekli genelgeleri çıkarmak için “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin toplantılarını bekledi? Keza önceki genelgelerde dayanak olarak “Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlar” gösterilirken, bu Genelgede neden “Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlar”a atıf yapma ihtiyacı hissedilmedi?

İçişleri Bakanlığının beklenen genelgeyi bir gün kala da olsa çıkarması sevindiricidir. Ama bu sefer de, yine Millî Eğitim Bakanlığı cephesinde öngörülemezlik problemi ortaya çıktı. Çünkü Millî Eğitim Bakanlığı geçmişte yaşadığı acı tecrübeden ders alarak, 12 Mayıs 2021 günü yaptığı basın açıklamasıyla, “17 Mayıs 2021 Pazartesi günü resmî ve özel, örgün ve yaygın tüm eğitim ve öğretim kurumlarında uzaktan eğitim” yapılacağını duyurdu [21]. Bu karar, istisnasız, bütün gruplar ve sınıflar için geçerliydi. 16 Mayıs 2021 Pazar günü İçişleri Bakanlığı beklenen Genelgeyi çıkarınca, Millî Eğitim Bakanlığı, 16 Mayıs 2021 tarihinde yaptığı basın açıklamasıyla, 12 Mayıs 2021 tarihli kararından dönerek “7 Mayıs Pazartesi gününden itibaren okul öncesi eğitim kurumları, özel gereksinimli öğrencilerimizin özel eğitim okul ve sınıfları, özel eğitim ve rehabilitasyon merkezleri ile 8 ve 12'nci sınıfların destekleme ve yetiştirme kursları/takviye kurslarında yüz yüze eğitime” geçileceğini duyurdu [22]. İstisna kapsamında kalan öğrencilerin velileri Pazartesi günü yüz yüze eğitim olmayacağına inanarak plân yaptılar; ama bir gün kala (gerçekte 18 saat kala) Pazartesi günü yüz yüze eğitimin olacağını öğrendiler. Yani hukukî belirsizlik ve öngörülemezlik sorunu yine devam etti!

Sonuç

Şu anki hâliyle “Cumhurbaşkanı Kabinesi”, anayasal, yasal ve hatta kararnamesel dayanaktan yoksundur. Türkiye Cumhuriyeti gibi köklü gelenekleri olan bir devlete bu durum yakışmamaktadır. “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” toplantılarına ya son verilmeli, ya da bu “Kabine” bir an önce anayasal bir dayanağa kavuşturulmalıdır.

K.G., 16 Mayıs 2021

DİPNOTLAR

(Geri dönmek için dipnot numarasının üzerine tıklayınız).

[1] Toplantılar hakkında bilgilere Cumhurbaşkanlığı internet sitesinin “Haberler” kısmından (www.tccb.gov.tr/haberler) ulaşabilirsiniz.

[2] Örneğin 26 Nisan 2021 tarihli kabine toplantısının sonunda Cumhurbaşkanının yaptığı açıklamanın kaydını buradan izleyebilirsiniz.

[3] Türk Anayasa Hukuku kitabımın Ocak 2019’da yayınlanmış üçüncü baskısında yeni sistemde “Bakanlar Kurulu” diye bir kurulun olmadığını, bakanların bir araya gelerek yaptığı toplantının bir “bakanlar kurulu” toplantısı olamayacağını böyle bir toplantının olsa olsa bir “arkadaş toplantısı” olacağını yazmıştım (Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Bursa, Ekin, 3. Baskı, 2019, s.877).

[4] “Kabine”, “bakanlar kurulu” ve “hükûmet” terimleri için bkz.: Kemal Gözler, Anayasa Hukukunun Genel Teorisi, Bursa, Ekin, 2. Baskı, 2020, c.II, s.255-258. “Kabine” kavramının İngiltere’de ortaya çıkışı konusunda bkz.: Ibid., c.II, s.258-266.

[5] “Kabine (cabinet)” kavramının İngiltere'de ne zaman ve nasıl ortaya çıktığı konusunda bkz.: Kemal Gözler, Anayasa Hukukunun Genel Teorisi, Bursa, Ekin, 2. Baskı, 2020, c.II, s.258-260.

[6] Taha Akyol, “‘Cumhurbaşkanlığı kabinesi’ diye bir kurum yok”, Karar, 11 Ağustos 2020 (www.karar.com/...-1579376).

[7] Hâliyle “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”ne anayasal bir dayanak sağlandığında ortaya bir çelişki çıkacak ve şu soru sorulacaktır: Madem böyle bir kurula ihtiyacınız vardı ve madem böyle bir kurulu üç yıl sonra geri getirecektiniz, neden üç yıl önce yüz elli yıllık “Bakanlar Kurulu”nu kaldırdınız? Hâliyle bu soruya cevap vermesi gereken kişi ben değilim. Malum ben Türkiye’de parlâmenter hükûmet sistemi kaldırıp, “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi”ni getiren bu Anayasa değişikliğine zamanında şiddetle karşı çıkmıştım. Bkz. Kemal Gözler, Elveda Anayasa: 16 Nisan 2017 Referandumu ve Bu Referandumda Oylanan Anayasa Değişikliği Hakkında Makaleler, Bursa, Ekin, Genişletilmiş 4. Baskı, 2021, 310 s.

[8] İdare hukukunda “istişarî organlar (organismes consultatifs)” konusunda bkz.: Kemal Gözler, İdare Hukuku, Bursa, Ekin, 3. Baskı, 2019, c.I, s.381-381, 970.

[9] İdare hukukunda “istişarî kararlar (décisions consultatives)”, yani “görüşler (avis)” konusunda bkz.: Kemal Gözler, İdare Hukuku, Bursa, Ekin, 3. Baskı, 2019, c.I, s.307-808, 970-971.

[10] İdare hukukunda “istişare usûlü (procédure consultative)” konusunda bkz.: Kemal Gözler, İdare Hukuku, Bursa, Ekin, 3. Baskı, 2019, c.I, s.970-97.

[11] Şüphesiz Cumhurbaşkanı bu basın açıklamalarında Kabine toplantılarında “karar alındığını” değil, “değerlendirme” yapıldığını söylüyor. Örneğin 29 Mart 2021 tarihli Kabine toplantısının ardından yaptığı basın açıklamasında şöyle demiştir: “Son bir yıldır her Kabine Toplantımızda olduğu gibi bugün de salgınla ilgili tüm gelişmeleri ayrıntılı bir şekilde değerlendirdik” (www.tccb.gov.tr/.../126400/...).

[12] İçişleri Bakanlığının 2 Mart 2021 Tarihli Genelgesi (www.icisleri.gov.tr/...-sureci).

[13] İçişleri Bakanlığının 26 Nisan 2021 Tarihli Genelgesi (www.icisleri.gov.tr/...-gonderildi).

[14] Örneğin Antalya İl Umumi Hıfzıssıhha Kurulunun 28 Nisan 2021 tarih ve 2021/27 sayılı kararında “bu çerçevede 26.04.2021 tarihinde Sayın Cumhurbaşkanımızın başkanlığında toplanan Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlar doğrultusunda” ibaresi bulunmaktadır (www.antalya.gov.tr/...-karari). Diğer bir örnek: İstanbul İl Hıfzıssıhha Meclisinin 17 Nisan 2021 tarih ve 36 sayılı Kararında “Bu çerçevede 26.04.2021 tarihinde Sayın Cumhurbaşkanımızın başkanlığında toplanan Cumhurbaşkanlığı Kabinesinde alınan kararlar doğrultusunda” ibaresi kullanılmıştır (www.istanbul.gov.tr/...No_36.pdf )

[15] “Maddî varlık (existence matérielle)” kavramı hakkında bkz: Kemal Gözler, Hukukun Genel Teorisi, Ankara, US-A Yayıncılık, 1998, s.27-28.

[16] “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi kararları”nın Resmî Gazetede yayınlanmış metinleri yoktur. Bilgim olmamakla birlikte, ben şahsen, Kabine toplantısında “alınmış” kararların yazıldığı ve altı bütün bakanlar tarafından imzalanmış bir kağıt olduğunu da sanmam.

[17] Millî Eğitim Bakanlığının 14 Şubat 2021 Tarihli Basın Açıklaması (www.meb.gov.tr/...22553/tr).

[18] Millî Eğitim Bakanlığının 27 Şubat 2021 Tarihli Basın Açıklaması (www.meb.gov.tr/...22640/tr ).

[19] İçişleri Bakanlığının 2 Mart 2021 Tarihli Genelgesi (www.icisleri.gov.tr/...sureci).

[20] İçişleri Bakanlığının 16 Mayıs 2021 Tarihli “Kademeli Normalleşme Tedbirleri Genelgesi” (www.icisleri.gov.tr/...-genelgesi).

[21] Millî Eğitim Bakanlığı, 12 Mayıs 2021 Tarihli Basın Açıklaması (www.meb.gov.tr/...23197/tr).

[22] Millî Eğitim Bakanlığı, 16 Mayıs 2021 Tarihli Basın Açıklaması (www.meb.gov.tr/...23203/tr).